全國各地正興起新一輪設立政府創(chuàng )投引導基金熱潮。但根據此前幾年的實(shí)踐，政府引導基金還存在市場(chǎng)機制運行不暢，在項目篩選能力、投資策略限制、投后管理、激勵機制等多方面還有諸多問(wèn)題，亟待破解。

與稅收等優(yōu)惠政策相比，用有償方式資助初創(chuàng )企業(yè)并保證資金良性循環(huán)，更考驗政府智慧和運作水平。

6月30日，重慶市長(cháng)黃奇帆聽(tīng)取了18個(gè)由政府引導基金參股的專(zhuān)項基金管理機構負責人匯報。雖然成立才不到一年，但這其中有多個(gè)已經(jīng)取得了不錯的運作效果。黃奇帆說(shuō)：“這是重慶市委去年確定的重點(diǎn)改革的重要成果之一。”

無(wú)獨有偶。今年5月召開(kāi)的深圳市“兩會(huì )”上，該市新一屆領(lǐng)導班子宣布今年財政要出資800億作為發(fā)展引導基金。其中，創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)200億、新興產(chǎn)業(yè)200億。

今年1月初，為助力創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新、產(chǎn)業(yè)升級，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定設立的首個(gè)真正意義上的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )業(yè)投資引導基金，通過(guò)整合中央財政戰略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金、中央基建投資資金，同時(shí)吸引有實(shí)力的企業(yè)、大型金融機構等社會(huì )資本參與，總規模也不過(guò)400億。

6月26日，國辦印發(fā)《進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng )業(yè)工作重點(diǎn)任務(wù)分工方案》提出，要加快設立國家中小企業(yè)發(fā)展基金和國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )業(yè)投資引導基金;鼓勵地方設立創(chuàng )業(yè)投資引導等基金。

實(shí)踐證明，對新興產(chǎn)業(yè)的選擇、創(chuàng )新及新技術(shù)前景的判斷，并非政府所長(cháng)。但科技創(chuàng )新企業(yè)的發(fā)展和壯大具有極強的正外部性，因而在世界范圍內，都得到政府的融資支持。十八屆三中全會(huì )決定提出，“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。從政府職能角度出發(fā)，對科技創(chuàng )新企業(yè)的扶持從直接資助到引導做大以市場(chǎng)化機制運行的創(chuàng )投基金，是一個(gè)重大轉變。

21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，全國各地正興起新一輪設立政府創(chuàng )投引導基金熱潮。但根據此前幾年的實(shí)踐，政府引導基金還存在市場(chǎng)機制運行不暢，在項目篩選能力、投資策略限制、投后管理、激勵機制等多方面還有諸多問(wèn)題，亟待破解。

十倍杠桿效應

深圳此番宣布大手筆設立引導資金，顯然是此前嘗到了甜頭。

5年前，為了規模運作政府引導基金，深圳成立了市辦公廳直屬的創(chuàng )業(yè)投資引導基金管理委員會(huì )。其辦公室副主任蔣玉才今年年初透露，從2011年設立首只子基金到2014年底，深圳財政正式參股的子基金一共17只，總承諾出資額約為107億元，政府引導基金承諾出資8.75億元，相當于財政資金放大倍數12.26倍。

這超過(guò)了2009年國家發(fā)改委、財政部按照“市場(chǎng)運作、政府引導、規范管理、鼓勵創(chuàng )新”為原則，聯(lián)合啟動(dòng)實(shí)施的“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )投計劃”中，中央財政資金的杠桿放大效應。

去年年底，深圳“高交會(huì )”上發(fā)布了首個(gè)“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )投計劃”報告——《2014國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )投計劃年度報告》(下稱(chēng)《報告》)。報告由國家發(fā)改委高技術(shù)產(chǎn)業(yè)司和財政部經(jīng)濟建設司聯(lián)合編制。報告顯示，到2013年底，中央財政投入70.5億元，參與設立141只創(chuàng )投基金，引導帶動(dòng)地方、社會(huì )資本投入638.5億元，實(shí)現9.7倍的杠桿效應。

從《報告》看，這幾年創(chuàng )投計劃的參股基金的規模、數量增長(cháng)迅猛。其中，2010-2013，參股基金實(shí)到資金年復合增長(cháng)率達到82.3%，基金數量年復合增長(cháng)率達到91.7%。國家發(fā)改委最近向媒體透露，到2014年底，創(chuàng )投計劃支持組建的創(chuàng )業(yè)投資基金到213只，比2013年增加52只。

投資案例的數量也相應增長(cháng)迅猛?！秷蟾妗凤@示，創(chuàng )投計劃基金累計投資數量從2010年的15個(gè)增加至2013年431個(gè)。

據了解，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )投計劃推出是為了探索政府資金投入方式改革、引導社會(huì )資金投向、促進(jìn)創(chuàng )新資源高效集聚、加快培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。

因而，在《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )投計劃參股創(chuàng )業(yè)投資基金管理暫行辦法》中規定，中央財政對每只參股基金的出資，原則上不超過(guò)參股基金注冊資本或承諾出資額的20%，且與地方政府資金同進(jìn)同出;每只參股基金要集中投資于某一類(lèi)戰略新興產(chǎn)業(yè)或高新技術(shù)企業(yè)改造提升傳統領(lǐng)域。

而且參股基金要重點(diǎn)投資于具備原始創(chuàng )新、集成創(chuàng )新或消化吸收再創(chuàng )新屬性、且處于初創(chuàng )期、早中期的創(chuàng )新性企業(yè)，投資這類(lèi)企業(yè)的資金比例必須達到60%以上。

從《報告》中看，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )投計劃參股基金覆蓋了新一代信息技術(shù)、生物、節能環(huán)保、新材料、新能源、高端裝備等戰略性新興產(chǎn)業(yè)及高技術(shù)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。新一代信息技術(shù)和生物行業(yè)居前兩位，合計占比約為全部基金數量的50%。

從投資案例的階段分布看，2010-2013，投資于初創(chuàng )期、早中期的數量占全部數量的比例約為80%。投資于成長(cháng)期的項目占比從2010年的26.7%下降到了2013年18.6%。

如此說(shuō)來(lái)，實(shí)施五年的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )投計劃效果明顯。

國家創(chuàng )投計劃全面升級

早在2008年，國家發(fā)改委、財政部和商務(wù)部就聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于創(chuàng )業(yè)投資引導基金規范設立與運作的指導意見(jiàn)》，其中明確：“創(chuàng )業(yè)投資引導基金是指由政府設立并按市場(chǎng)化方式運作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng )業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會(huì )資金進(jìn)入創(chuàng )業(yè)投資領(lǐng)域。引導基金本身不直接從事創(chuàng )業(yè)投資業(yè)務(wù)。”

正是根據這一意見(jiàn)，發(fā)改委和財政部推出了“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )投計劃”。

2015年初，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定設立400億元國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )業(yè)投資引導基金，助力創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)升級。

在國家發(fā)改委高技術(shù)產(chǎn)業(yè)司副司長(cháng)徐建平看來(lái)，國家新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)投資引導基金的設立，是對運行了5年的“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )投計劃”的全面升級。

此前，2014年12月9日，國務(wù)院正式公布“國發(fā)〔2014〕62號”文件《國務(wù)院關(guān)于清理規范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，全面清理各地方針對企業(yè)的稅收、財政補貼等相關(guān)優(yōu)惠政策。

結合國家引導基金的設立，股權投資研究機構認為，這意味著(zhù)國家不允許地方政府通過(guò)補貼、稅收優(yōu)惠等方式來(lái)直接扶持，而地方政府可以通過(guò)引導基金等間接投資方式來(lái)引導更多社會(huì )資本，促進(jìn)當地經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮政府財政資金“四兩撥千斤”作用。

數據顯示，2014年新設立的政府引導基金為39只，基金總規模已超過(guò)2000億元。

其中，上文中提到，2014年重慶市專(zhuān)門(mén)設立戰略性新興產(chǎn)業(yè)的股權引導資金，規模800億元。2014年，武漢市也提出將設立規模為102億元的戰略性新興產(chǎn)業(yè)引導基金，其他還有杭州、廈門(mén)等多個(gè)城市和省份也紛紛設立基金。

“我們已經(jīng)在大賽初輪搶投了兩個(gè)項目。”東湖天使基金項目負責人李歡說(shuō)，他作為一場(chǎng)創(chuàng )業(yè)大賽的復賽評委，同時(shí)也在物色優(yōu)質(zhì)項目。該基金是武漢市新成立的天使基金，參股1個(gè)億在武漢戰略性新興產(chǎn)業(yè)引導基金中，目前已經(jīng)投了10多個(gè)項目，主要與移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)。

而在國辦最新印發(fā)的《進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng )業(yè)工作重點(diǎn)任務(wù)分工方案》中，加快設立國家中小企業(yè)發(fā)展基金和國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )業(yè)投資引導基金;鼓勵地方設立創(chuàng )業(yè)投資引導等基金的方向得到進(jìn)一步明確。

可以預見(jiàn)的是，各級政府創(chuàng )投引導基金正在打開(kāi)“千億風(fēng)口”，為成千上萬(wàn)的初創(chuàng )企業(yè)提供融資支持。

政府背景創(chuàng )投特點(diǎn)

在武漢的一個(gè)CEO培訓班上，武漢一家智能硬件負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，他肯定會(huì )選擇有國資背景的創(chuàng )投，目前也正在洽談中。

他的公司主要定位是和政府合作，做一些城建PPP項目。他認為國資背景的創(chuàng )投的參與，更有利于他們掌握更多的資源，方便跟政府合作和公司擴張。

這顯然是政府引導基金能夠吸引社會(huì )資本和專(zhuān)業(yè)創(chuàng )投機構的一個(gè)重要原因。對創(chuàng )投企業(yè)來(lái)說(shuō)，通過(guò)與政府資金共同組成專(zhuān)項產(chǎn)業(yè)基金，可以從地方獲得更多項目資源。

中國本土創(chuàng )投行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)深圳市創(chuàng )新投資集團有限公司，是這方面的典型受益者。

1999年，深圳市政府出資5億元并引導企業(yè)出資2億元，創(chuàng )立了深創(chuàng )投，如今其注冊資本達42億元人民幣，管理各類(lèi)基金總規模逾400億元人民幣。其中，各級政府引導基金80只，規模合計約167億元人民幣。也就是說(shuō)，該機構管理的總基金規模的三分之一，是政府引導基金。

自2007年以后，該機構抓住政府設立引導基金契機，不僅實(shí)現了在全國快速擴張，獲取豐富項目源。7月1日，其投資過(guò)的企業(yè)實(shí)現公開(kāi)市場(chǎng)上市的達到100家。深創(chuàng )投也因此成為國內首家服務(wù)過(guò)超100家上市公司的VC/PE機構。

不過(guò)也有企業(yè)和機構反映，政府創(chuàng )投引導基金均以“市場(chǎng)化運作，政府引導”作為其運作的基本原則，但在我國政府引導基金多年的實(shí)踐過(guò)程中，無(wú)論是從中央還是到地方，引導基金的市場(chǎng)化運作機制并不完善，各個(gè)地區的地方引導基金受到了主管部門(mén)管理運作水平和專(zhuān)業(yè)能力等各方面的制約，效果參差不齊，尤其當政府資金選擇本來(lái)市場(chǎng)化程度不高的國企時(shí)，問(wèn)題更加突出。

湖北一家創(chuàng )投機構負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，目前很多地方的引導基金都是由政府委托給一家國有公司或事業(yè)單位，負責人都是從政府官員抽調的。在基金管理上，更注重政績(jì)，對基金是低效的國有資產(chǎn)管理方式，且受行政干預影響較大;另外在投資決策上，偏保守。

中部一家國有背景的創(chuàng )投人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，他們在本地資源豐富，而且已經(jīng)投了很多項目，可以幫一些企業(yè)整合上下游資源，還可以更好地幫忙協(xié)調一些政府部門(mén)關(guān)系;另外他們在本地已經(jīng)做得比較成熟，投過(guò)的項目，較容易被其他風(fēng)投跟投，有一定品牌效應。同時(shí)他也表示，他們的投資原則是寧可錯失十個(gè)，不可投錯一個(gè)項目。

顯然，這樣的操作并不完全符合創(chuàng )業(yè)投資的特點(diǎn)。

相較而言，政府資金與純市場(chǎng)化的基金管理機構合作，則效率高很多。前文中提到的東湖天使基金，有武漢市財政資金1個(gè)億，其余的社會(huì )資本是諸多外地知名機構。該基金負責人李歡表示，他們的投資團隊人員比較精簡(jiǎn)，完全是按照市場(chǎng)化的模式運作，如果碰到好的項目，最快兩三天內就能拍板，不存在臃腫的審批程序?；鸪闪⒁詠?lái)，2個(gè)月時(shí)間投了9個(gè)項目，用了3500萬(wàn)，按照1：1 杠桿效應，同時(shí)撬動(dòng)社會(huì )資本3500萬(wàn)。

此外，社會(huì )資本參與政府引導基金中，也發(fā)現有行政干預的問(wèn)題。

深圳一家創(chuàng )投機構投資總監告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，他曾在他的老家——中部某省會(huì )的一個(gè)區找政府引導基金合作，最后未談妥。“應該是有行政力量干預。”該投資總監說(shuō)，按照市一級的文件，區一級必須要投放一定數量的引導基金，區里最后選擇了跟當地央企旗下的一個(gè)投資公司合作。“但這筆錢(qián)對于區一級政府來(lái)說(shuō)，是個(gè)燙手的山芋，因為央企的行政級別高于該區，地方政府沒(méi)有博弈的空間，后期基金的運作和效益評估如何，我個(gè)人不看好。”他表示。

北京一家創(chuàng )投機構負責人在談及政府引導基金問(wèn)題上，也對21世紀經(jīng)濟報道記者說(shuō)，“相當麻煩，要走后門(mén)”。

除了行政干預和權力尋租之外，各地興起的政府創(chuàng )業(yè)引導基金還天然存在“擇地不擇優(yōu)”的情況。深圳一家創(chuàng )投機構負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，通常而言， 無(wú)論是國家級還是地方級的創(chuàng )投資金，地方財政都要出資，因而，地方政府在設立各個(gè)子基金時(shí)，往往要求投資范圍僅限于本地，或者一定比例資金需要在當地。例如，深圳規定，政府引導基金出資占20%，那么參股的創(chuàng )投基金必須保證40%投資于深圳本地。

相對而言，深圳這一比例不算過(guò)分，而且，深圳作為創(chuàng )新驅動(dòng)前沿城市，好的項目也相對較多。但在內地、特別是中西部省份，硬性要求投資當地企業(yè)，在項目不足的情況下，基金就難免“要么沉淀、要么瞎投”，上述深圳某創(chuàng )投公司負責人說(shuō)。

盡管深圳要求投本地項目比例不算高，但深圳市創(chuàng )業(yè)投資同業(yè)公會(huì )副會(huì )長(cháng)、松禾資本創(chuàng )始合伙人厲偉等人在今年的深圳市“兩會(huì )”上還是提交提案，建議有政府引導基金出資的創(chuàng )投基金只需承諾“不低于引導基金投資額投資深圳本地注冊的創(chuàng )業(yè)企業(yè)”即可。

運作成效評估

江蘇以及湖北地區官員在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪(fǎng)時(shí)均表示，現在政府正將過(guò)去的資金扶持，轉變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)引導基金投資的扶持方式，目前國家及地方層面都已經(jīng)在操作，這必然是主流的引導產(chǎn)業(yè)的方式。但如何評價(jià)其效果?

國家發(fā)改委財政金融司金融處處長(cháng)劉健鈞曾表示，其實(shí)，評價(jià)政府創(chuàng )業(yè)引導基金的運作成效并不復雜，一是引導基金能撬動(dòng)多少民間資本參與進(jìn)來(lái);二是引導基金及子基金投資中早期高新技術(shù)企業(yè)的比例有多高;三是以有償方式保持它的良性循環(huán)，不需要盈利，但要保本才行。對于前兩者，從目前的運作看，是基本成功的，但對于最后一條，現在還難以定論。

與稅收等優(yōu)惠政策相比，用有償方式資助初創(chuàng )企業(yè)并保證資金良性循環(huán)，更考驗政府智慧和運作水平。

湖北省高投人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，創(chuàng )投基金相對于傳統的稅收補貼優(yōu)惠，更講究收益和回報，有利于財政資金的循環(huán)使用，是可以保證增值的。以前的項目補貼申報，很多都是專(zhuān)家評審就過(guò)去了，具體有多少收益很難說(shuō)。而通過(guò)創(chuàng )投基金的形式投資企業(yè)，并非一錘子買(mǎi)賣(mài)，而是對投資績(jì)效有要求，會(huì )持續關(guān)注企業(yè)的成長(cháng)，追求企業(yè)在上市后，還能夠有豐厚的回報。

對于地方政府如何最大限度發(fā)揮創(chuàng )投基金的作用，湖北省一家機構人士表示，關(guān)鍵是地方政府要有市場(chǎng)配置資源的意識，另外一方面需要委托專(zhuān)業(yè)的機構。目前國內做得較好的有深圳和江蘇。

武漢東科創(chuàng )星天使投資中心一位負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，目前武漢天使投資比較稀缺，如果政府愿意投錢(qián)，和專(zhuān)業(yè)的機構來(lái)合作做這個(gè)事情，非常有利于培育創(chuàng )業(yè)企業(yè)。

他認為，地方政府設置基金要因地制宜，根據地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展現狀。對于社會(huì )資本來(lái)說(shuō)，比較關(guān)注當地是否能產(chǎn)生有資本價(jià)值的項目，有些地方的產(chǎn)業(yè)結構注定很難產(chǎn)生有資本價(jià)值的公司，就對資本沒(méi)有吸引力，很可能資本投進(jìn)去，就收不回來(lái)。

21世紀經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現，現在許多地級市和一些縣級政府也都在設立政府引導基金。不少投資機構人士表示，會(huì )考慮他們當地是否有足夠的好項目。今年5月份，湖北一位縣委書(shū)記接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪(fǎng)時(shí)也表示，當地很難引入社會(huì )資本，另外也缺乏適合資本運作的項目，如果設置引導資金的話(huà)，或會(huì )導致限制。

總體而言，對于大量初創(chuàng )企業(yè)來(lái)說(shuō)，當前政府引導基金規模依然偏少。

統計數據顯示，截至2014年12月31日，中國股權投資市場(chǎng)LP可投資本量共有8849.91億美元，而政府引導基金的可投資本量為175.32億美元，僅占總投資規模的2.0%。

為此，厲偉建議，政府引導基金應加大對創(chuàng )業(yè)(天使)投資基金的出資安排，鼓勵支持更多的資本管理團隊設立創(chuàng )業(yè)投資基金，讓深圳變成創(chuàng )業(yè)投資基金高地。

此外，為鼓勵民間資本參與創(chuàng )業(yè)投資，政府引導資金可以在發(fā)起設立創(chuàng )業(yè)(天使)投資基金時(shí)承諾，在天使人投資基金有收益時(shí)，政府引導基金收益的一部分用于獎勵其他出資人，通過(guò)讓利，吸引更多民間資本投入創(chuàng )業(yè)投資。