桐欣 (整理)

　　許善達

　　● 1970年畢業(yè)于清華大學，于英國巴斯大學獲得財政專業(yè)碩士學位

　　● 歷任財政部稅務總局研究處副處長，國家稅務局科研所研究室主任，國家稅務局稅制改革司副司長，國家稅務總局政策法規(guī)司副司長、司長，地方稅務司司長，稽查局局長

　　● 2000年1月至2007年1月，任國家稅務總局副局長

　　● 許善達推薦書籍：《區(qū)域稅收轉移調查》

　　[ 中央、地方的關系要整體化，不能分散到這么多部門。將來我們應該把預算制度覆蓋到所有部門，中央、地方的分配關系，不僅要包括財政系統(tǒng)的分配關系，也要包括各個系統(tǒng)分配的關系 ]

　　改革開放30年中，財稅改革是一個重要話題。分稅制改革為什么會在1994年啟動？提出分稅制之前，財政包干制又有什么歷史背景、作用及局限性？分稅制實行之后，產生了哪些效果、成績？未來還有哪些改革的方向？

　　近日，就這些話題，國家稅務總局原副局長、中國經濟50人論壇學術委員會委員長許善達，接受了《第一財經日報》與第一財經頻道《經濟學人》節(jié)目的聯(lián)合專訪。

　　財政包干制：

　　移植承包制前提不足

　　以及“兩個比重”下降

　　《第一財經日報》：你曾擔任過國家稅務總局副局長，是否可以重點從財稅改革角度談談中國改革30年？總體而言，你如何解讀財稅改革30年？

　　許善達：我們國家現在的財稅制度，基本上是1993年設計、1994年出臺的，這個制度已經運行了14年?？偟目磥恚瑢τ?993年、1994年的財稅改革，社會的認同度很高。認為改革不對或者改革方案正確但實施失敗的看法，已經基本沒有了。大家非?？隙ā?/p>

　　《第一財經日報》：當時是否曾經有過否定的意見？

　　許善達：曾經有對改革的意見，但也不是認為失敗，而是擔心改革是否可能實現預期目的。而且，在改革方案出臺以后，財稅制度引發(fā)的相關問題，也讓很多人擔心。他們擔心，最后會引發(fā)設計方案時沒有考慮到的問題。但后來，這些擔心逐漸消失了。

　　現在回顧這個改革，我覺得，很多人可能對改革中更深層的東西看得不是很清楚。從我自己的經歷看，例如財稅改革針對的對象是誰、要改什么、搞分稅制要替代什么等方面，人們的認識可能還不很清楚。

　　《第一財經日報》：在分稅制之前，實行的是中央與地方討價還價的財政包干制。財政包干制背后更深層次的原因是什么？

　　許善達：為什么采取包干制呢？當時，國家從農村承包開始改革并取得了很大成功。很多人就主張，農村既然能夠成功，城市也搞承包。這種主張在1986年、1987年很盛行。

　　人們認為，過去我們農產品不夠、糧食少，大肉吃不上，現在一改革，糧食也多了，農民收入也增加了，城市的農產品供給也多了。所以，城市也得用承包制。

　　于是，就主張中央與地方之間承包，就是財政分稅，收入分配承包。國家和企業(yè)承包，即每個企業(yè)跟政府簽承包合同，在承包合同上規(guī)定交多少稅。

　　這種意見在當時成了主流，特別是企業(yè)承包。當時的代表企業(yè)就是首都鋼鐵公司。那時，在首鋼工廠門口有一面大的隱蔽墻，上面寫著 “承包為本” 四個字。

　　提出承包制不是沒有原因的，它確實針對了我們過去稅制里很多不合理的制度。其中最大的問題就是稅收負擔重。在計劃經濟下，稅收制度和企業(yè)分配制度是學蘇聯(lián)的傳統(tǒng)，即政府多集中，然后政府拿錢投資。這種制度對企業(yè)發(fā)展本身有很大的遏制作用。市場化改革是讓企業(yè)在市場里自我發(fā)展，自己做決策。（原來）那種制度跟市場機制改革方向是矛盾的。怎么解決這個矛盾呢？有很多種辦法。當時有一部分經濟學家、一部分企業(yè)主張搞承包，比如增值稅，跟企業(yè)談，談好每個月交多少增值稅，一年交多少所得稅，各企業(yè)包下來。對于企業(yè)來說，一年交多少稅固定了，如果自身發(fā)展得好，稅收非常低對它就有好處。承包的內容，不僅是稅收，還包括貸款、利率，甚至有的出口企業(yè)承包外匯、匯率。

　　在這種情況下，從1987年全面推進承包制開始，各項宏觀政策就通過一個一個企業(yè)承包合同在放寬。

　　所有國家管的政策都放寬。1988年、1989年出現了通貨膨脹。我聽到一個經濟學家指出，導致那次通貨膨脹的很重要的一個原因就是承包制。我很贊同這個主張。放寬而不能調控，國家失去了宏觀調控這樣的工具。

　　在國家和企業(yè)的分配上，在政府宏觀調控這個領域，是不能用承包制的。

　　《第一財經日報》：你的意思是說，在農村改革中成功的承包制，壓根就不應該成為財政和財稅的主要制度框架？

　　許善達：當時很多地方領導人主張，當地省和中央財政簽一個承包合同，定好交這么多（稅收），財政收入多了也不多交。各個省都要這樣做，這對于中央財政有兩個影響：第一，獲得的資源減少；第二，對整個財政總收入的控制能力下降。

　　這對于調動企業(yè)積極性，對于調動地方政府經營有沒有好處？有好處。過去統(tǒng)籌管理，地方政府花一分錢也要報批，這個政策肯定不適應。

　　但承包制是不是解決問題的最好辦法呢？實踐證明不是。

　　1992年小平同志提出“發(fā)展才是硬道理”。這時候人們就要思考怎么才能落實發(fā)展是硬道理。是不是還要繼續(xù)搞承包制？

　　《第一財經日報》：從事后諸葛亮的角度看，財政包干制確實不是一個很好的制度安排。但在當時計劃經濟下，除了這個方案之外，還能有什么辦法調動地方、企業(yè)的積極性？如果不是采用財政包干制，分稅制會不會在當時啟動？

　　許善達： 稅收負擔重，可以降低，稅收制度有不合理的地方，可以改制。作為一個基本制度，全社會要統(tǒng)一稅制，（在此基礎上）大家再競爭。依靠企業(yè)競爭，要靠基本制度下的企業(yè)競爭，而不能靠企業(yè)同政府簽合同，一個交的稅少，一個交的稅多（這樣來競爭）。這不是真正的市場經濟。

　　我覺得，當時并不是沒有替代方案。

　?。ㄖ皇牵┰诋敃r的情況下，農村承包制改革的成功確確實實讓很多人容易產生這樣的想象，即在城市里也搞承包。

　　《第一財經日報》：農村領域的成功放大了承包制的作用。

　　許善達：對，放大了承包制的作用。我覺得，經過這么一段實踐， 1992年以后，人們開始認識到承包制不是一個好制度。持這種看法的人越來越多，包括經濟學家、企業(yè)家。

　　《第一財經日報》：你講的是財稅領域還是所有領域的承包制？

　　許善達：我覺得這是對所有承包制最基本的看法。當然，矛盾最尖銳的是在財稅領域，因為承包最多的是財稅承包。銀行的貸款承包，能行嗎？也是不行的。

　　所以，通過幾年的實踐，人們已經開始認識到承包制作為一個基本制度，是不行的。

　　中國農村不像蘇聯(lián)有集體農莊，又不像西方市場國家土地是農民自己的。中國是集體所有土地，當時是人民公社制度。在這樣的情況下，采用承包制度，逐漸包產到戶，土地仍然是集體的。所以，當時選擇聯(lián)產承包制，是符合中國國情的，也確實很成功。

　　但是研究城市改革，把適宜中國農村的制度移植到城市來，我認為前提不足。[page]

　　分稅制改革：

　　財政收入占比上升

　　《第一財經日報》：采用財政包干這樣一種制度安排后就發(fā)現，上世紀80年代末期到90年代初期，地方權力越來越大，中央對地方有點失控。我們一直講“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重、中央財政收入占整個財政收入的比重。中央財政收入占整個財政收入的比重不斷下降，可能是1994年增稅制出臺比較大的歷史背景。我們對分稅制總體評估還是成功的?；貞洰敃r的改革過程，你覺得最有意義的地方是哪些？

　　許善達：由于采用承包制，稅收占比下降，在中央、地方財政關系上，中央比重下降，這種下降已經危害到中央政府對整個國民經濟的控制能力。這種問題在那時表現越來越突出。

　　《第一財經日報》：分稅制一定要推進，而且事后看確實取得了成功。在1994年之后不久，“兩個比重”下降的趨勢迅速得到扭轉。但是事情總是有兩面。與此同時，又帶來了很多問題。比如，有一些人認為，分稅制可能是1994年之后中國經濟粗放增長的一個根源。你覺得對分稅制的這個指責是不是合理？

　　許善達：首先，1994年解決了一個稅制的問題以后，國家和企業(yè)的分配關系基本上是從稅收制度而來的，不再一個企業(yè)一個企業(yè)承包了。所以，1994年的改革，特別是增值稅的改革，就把承包制度取消了。

　　雖然國家沒有做一個文件宣布，但事實上原來政府和企業(yè)的承包制廢除，使得財政收入占比下降的趨勢開始減緩。到1996年，降到谷底，1996年以后開始上升，即中央財政收入的比重開始上升。這個重要的目的實現了。政府財力的增長是通過稅收制度實現的。中央和地方政府之間，實行統(tǒng)一的辦法，拿多少按照制度來。

　　制度設計的時候，在增量上中央多拿一點。

　　各地方參加了整個討論，也認為這對全國是有益的。

　　現在，中央財政占比為60%，實現了原來的目標。中間也經過一些波折，55%降到54%、52%，但是最后還是實現了最初的目標。

　　《第一財經日報》：還有人問，中央的財政實力是不是過強了？

　　許善達：我認為，現在應該這么看這個問題，在當時的情況下，這兩個制度設計的目標是必要的，而且確實也實現了。這幾年，中國經濟發(fā)展的良好態(tài)勢與稅制和分稅制的建設，有很大關系。因為，這兩個制度構成了整個經濟發(fā)展的基本制度。這個基本制度在推動整個經濟發(fā)展上的作用非常大。

　　但是，改革總是分階段的，任何一個時期都有一個主要矛盾。當時的主要矛盾是解決承包制，為了這個目的其他一些問題暫時不能都解決。比如從稅制上說，當時還是延續(xù)了過去的舊稅制，稅收負擔比較高。把承包制取消了，但從負擔上看，維持原來的稅收負擔不變，既不提高稅負也不降低。這么多年，企業(yè)對改革是接受的。

　　但隨著經濟的發(fā)展，原稅制里不合理的因素，對經濟發(fā)展的障礙逐漸顯現出來，包括分稅制。分稅制造成的一些問題突顯出來，比如基層政府收入和支出責任的問題等。這些問題當時就有，但隨著主要矛盾的解決，這個制度里原來的一些缺陷、不足逐漸顯現出來，成為主要矛盾了。

　　現在比較突出的問題需要好好研究。我認為，需要比較大、比較深層的改革解決這些矛盾，要在鞏固原來成績、效果的情況下把這些矛盾處理好。這樣，就能推進整個經濟生活進一步發(fā)展。[page]

　　繼續(xù)推進改革

　　著手解決稅收與稅源背離

　　《第一財經日報》：就是說，我們首先承認1994年分稅制改革達到了目標，而且確實是成功的，第二步是認識到還有未完成的財稅改革。對于這點，人們提出不少建議，比如需要建立一個橫向以及縱向的制度化的、實質性的稅收制度，可預期的、透明的制度。我看到你在橫向角度有深入的研究，也提出了非常好的建議，事實上也得以在實踐中推進。能不能給我們做一點介紹？

　　許善達：最近幾年稅收的實際工作中凸現一個問題。財政部有一個統(tǒng)計，按照目標各省的收入統(tǒng)計，東部和中西部的差距大概是在3：1，東部是3、中西部是1。中央財政現在就要解決這個問題。首先有稅收返還，然后再有一般收入性轉移支付，再有專項轉移支付。

　　《第一財經日報》：目前這三塊的比重分別是多大？

　　許善達：最大的是稅收返還，第二是專項轉移支付，一般收入性轉移支付比重相對比較少。實際統(tǒng)計發(fā)現，稅收返還沒有解決差距。對于調節(jié)收入差距，它的作用是零。

　　那么，重點就是后兩種辦法。通過后兩種辦法，差距從3倍降到了1.8倍左右。這是我們現在實際統(tǒng)計的數字。對這個數字，應該說社會不太滿意，認為1.8倍仍然很大。

　　我覺得這個問題從兩方面來看，一是原來的3倍究竟是怎么形成的？我們在工作中和一些調查證明，這個3倍的差距，不是稅源的差距。

　　這里需要說說陜西省的一位副省長趙正永，當時我到陜西去的時候，他提出這個問題：陜西省有很多稅源，但這個稅都沒有給我們，而是讓別人收去了。在我和趙正永副省長的主持下，我主管的國稅局科研所和陜西省的財政廳國稅局、地稅局聯(lián)合，以陜西作為一個典型進行了調查，后來我們就把這個調查放到全國去，又找了二十幾個省來做同樣的調查。

　　《第一財經日報》：根據你們的測算，稅源的差距大約有多大？

　　許善達：我們沒有全國范圍的數據，但從一些典型案例來看，我相信不會超過2倍。

　　《第一財經日報》：可以下降30%多？

　　許善達：可以縮小這么一大塊。為什么呢？因為過去的稅制有一個缺陷，而我們對稅收缺陷一直沒有給予足夠的關注。

　　我們在研究稅收制度的時候，只考慮怎么計算稅基、稅率是多少，在什么時候、什么地點納稅，納稅人是誰。每次稅法都有這樣詳細的規(guī)定。但是我們的制度里缺了一個要素，就是收入應該歸誰。過去，在這個問題上采取一個比較簡單的方法，公司納稅人在什么地方就把稅交給誰。

　　《第一財經日報》：這個操作起來比較簡單。

　　許善達：簡單，而且過去矛盾也不突出。隨著經濟發(fā)展，大公司越來越多，稅源分布在很多地區(qū)，但是交稅在一個地方交。

　　這種現象就是，分布在一個地方的稅源產生的稅收被另一個地方收去了。

　　這種現象最近幾年發(fā)展速度非常快。在我們的調查中，這樣的材料很多。其中比較典型的例子，我原來說過很多次，像西氣東輸，營業(yè)稅是按照運輸量、運輸里程來計算，幾千公里的營業(yè)稅都在企業(yè)注冊地繳納，沿途那么多省都得不到稅收。但是他們要其提供資源、服務。

　　增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅的研究證明，占整個收入92%的稅收，都不同程度存在這個現象，即一個地方的稅源所形成的稅收被另外一個地方收取了。

　　《第一財經日報》：現在這個狀況是不是已經有所有改進呢？

　　許善達：有兩方面改進，一是，我們采取了一個問題一個問題解決的辦法。比如，三峽電站。三峽電站發(fā)電是在宜昌，但是水庫淹沒的面積主要在重慶。在國務院的主持下，三峽電站發(fā)電的增值稅直接在重慶和湖北之間分配。當時曾有人主張，中央從宜昌征收，再轉移給重慶。但這個設想，重慶不同意。后來，國務院領導同志接受這個意見，不要再經過中央轉移，而是直接分配。

　　類似這樣的個案比較少。國家稅務總局也處理過一起，比如發(fā)電輸電，到最后售給用電戶不同的環(huán)節(jié)，增值稅怎么分配。過去，發(fā)電環(huán)節(jié)的稅收很少，大量的稅收都在后面，交給后面環(huán)節(jié)（所在）的地方?？墒?，售電都是在城市里，發(fā)電可能在邊遠地方。所以，在當時政策允許的空間里，提高了發(fā)電環(huán)節(jié)給當地交的稅，減少了售電環(huán)節(jié)交的稅收。

　　《第一財經日報》：但個案對于解決整體問題還不夠。

　　許善達：不是還不夠，是很不夠?！　∵@個矛盾原來是通過個案解決。這次在《企業(yè)所得稅法》通過的過程中，我們國家取得了一個非常實質性的突破。在立法過程中，主要是國務院提交人大審議，全國人大作出決議。

　　雖然這個法是人大通過的，但全國人大要求，關于企業(yè)所得在地方間分配的問題，國務院要制定辦法，要解決這個問題。作為全國人大通過立法的一個要求，必須這樣做。《企業(yè)所得稅法》今年1月1日開始實施。

　　現在已經公布了一個新制度。這個新制度是什么呢？就是總公司匯總分公司交的稅，拿出一半，再在分公司所在地進行分配，而且分配的時候，不是主觀的，也不是談判式，而是根據分公司所擁有的資本量、銷售收入和工資總額等因素。

　　這個政策應該說還是很有限的。首先，很多企業(yè)沒有納入這個政策范圍。但是，我覺得納入一部分也是不得了的。其次，納入這一部分也有不足，它只分50%，還有50%沒有分。但這也是突破。

　　這標志著什么呢？就是稅源所在地要求獲得該項稅收，這得到了立法機關的支持，而且已經變成了現實。

　　我覺得這個意義太大了。雖然它現在是在一個很小的范圍內，而且在操作上有很多問題，但在中國可以說是稅制建設歷史上第一次明確了稅源地有權獲得它產生的稅收。將來有關單位要按這個原則兌現它的稅收。我覺得這個問題可以說是中國稅制建設歷史性的突破。

　　這是實質性的突破，解決了過去稅制里一個重大的缺陷。[page]

　　未完成的改革

　　《第一財經日報》：未完成的改革還有哪些方向？

　　許善達：一個是支出責任和財力的關系。這個現在有很多還處在一種非規(guī)范的方式。

　　第二，中央和地方政府之間的渠道太多。我記得1993年，財政改革（剛開始）的時候，（本打算）一次性改革中央、地方的關系，同時改革財政和各個部的關系。

　　當時研究認為，不應該一次性做那么多事。先解決中央、地方的關系。所以，當時就把重點放在分稅制上。各個部委相對基層分配的財力沒有解決。而且，現在這部分膨脹得越來越大。

　　所以，中央、地方的關系首先要整體化，不能分散到這么多個部門。例如，財政部為某一個項目安排多少資金，然后業(yè)務部門又安排多少資金，這兩次安排沒有協(xié)調、沒有銜接。這對資金的利用效率是有損害的。

　　因此，將來我們應該把預算制度覆蓋到所有部門，中央、地方的分配關系，不僅要包括財政系統(tǒng)的分配關系，也要包括各個系統(tǒng)分配的關系。

　　我覺得，這樣一個大的制度改革，是急需的。先搞清楚了這個制度，再研究哪些是你的職責，按這個職責應該有多少資金，資金通過什么渠道支付。

　　如果財力這么分散，后面的改革是不會成功的。所以，前提是要先把預算覆蓋到所有方面，然后再來統(tǒng)籌研究中央、地方的關系。這樣才能有新的制度建設。如果只研究一部分，制度搞了以后效果是不夠理想的。CFP圖