上海國(guó)資記者 王錚

中央政府的精神并不是阻止地方政府的基建投資，而是努力控制債務(wù)急增，防控風(fēng)險(xiǎn)

2012年12月，猶如突然襲擊，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，要求地方各級(jí)政府不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。

據(jù)《上海國(guó)資》采訪業(yè)內(nèi)分析人士，此項(xiàng)通知用詞少有的激烈，意圖亦盡可能清晰明顯，極少留有轉(zhuǎn)圜或模糊地帶。比如該《通知》在第一條“嚴(yán)禁直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資”中表述，“地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等要嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問題的通知》。”

“首次套用《非法集資通知》，其態(tài)度嚴(yán)厲可見一斑。”市場(chǎng)分析人士表示。

該《非法集資通知》為國(guó)務(wù)院2007年所發(fā)，其主要內(nèi)容是指，未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)，不得對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個(gè)人進(jìn)行攤派集資或組織購(gòu)買理財(cái)、信托產(chǎn)品，不得公開宣傳、引導(dǎo)社會(huì)公眾參與融資平臺(tái)公司項(xiàng)目融資。

事實(shí)上，《通知》事無(wú)巨細(xì)，幾乎將現(xiàn)有地方政府投融資平臺(tái)的慣常融資手法一網(wǎng)打盡。如“不得委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”；“不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源”；“不得通過金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資”；“不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議”等。

但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，雖然文件嚴(yán)厲如此，但目前城鎮(zhèn)化政策必定仍需要地方政府對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)加以投資。

“我們不認(rèn)為中央政府的精神是阻止地方政府的基建投資，而是努力控制債務(wù)急增，防控風(fēng)險(xiǎn)。”業(yè)內(nèi)均一致對(duì)《上海國(guó)資》表示。

激增的債務(wù)

一切都超乎了想象。2010年－2011年，地方融資平臺(tái)債務(wù)余額爆出高達(dá)10萬(wàn)億元的數(shù)據(jù)。銀監(jiān)會(huì)開始整肅商業(yè)銀行貸款。

2010年5月，銀監(jiān)會(huì)要求商業(yè)銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款重新解包還原，并要求商業(yè)銀行在2011年6月底之前，按照現(xiàn)金流的不同覆蓋情況，計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，并計(jì)提撥備。當(dāng)年下半年，監(jiān)管部門要求商業(yè)銀行對(duì)一些沒有實(shí)際項(xiàng)目或貸款資金未按申請(qǐng)用途使用的融資平臺(tái)不再發(fā)放新增貸款，存量貸款亦不能發(fā)放。2011年，各地方融資平臺(tái)無(wú)法通過銀行獲得任何形式的新增貸款。

當(dāng)時(shí)，地方政府融資平臺(tái)如臨大敵，現(xiàn)金流亦岌岌可危。

“融資平臺(tái)企業(yè)只能發(fā)企業(yè)債或中期票據(jù)，再就是財(cái)政解決，如果都行不通，只好項(xiàng)目暫緩，拉長(zhǎng)期限。”當(dāng)時(shí)，業(yè)內(nèi)均作如此判斷。

但是，地方政府平臺(tái)融資自有出路。開始借道信托、理財(cái)產(chǎn)品、券商、基金等渠道，以基建信托、城投債等方式延續(xù)資金供給。地方融資平臺(tái)當(dāng)然有動(dòng)力，貸款者亦樂為。

2011年，信托產(chǎn)品可謂狂飆突進(jìn)，達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的5.5萬(wàn)億元，城投債市場(chǎng)在短暫冰凍后，再度受市場(chǎng)追捧，成為支撐債市紅火的重要支柱。銀行理財(cái)產(chǎn)品則成為向信托、城投債甚至私募股權(quán)投資源源不斷輸送資金的重要渠道。

“銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的放貸是通過限額管理，不能突破限額，但表外業(yè)務(wù)無(wú)法統(tǒng)計(jì)亦無(wú)法限額。”商業(yè)銀行人士表示。

對(duì)已有大量貸款的地方融資平臺(tái)，商業(yè)銀行除了繼續(xù)支持，事實(shí)上不可能馬上切斷資金。“如果不繼續(xù)提供資金，地方融資平臺(tái)又不能馬上償還，那只能作壞賬處理。”業(yè)內(nèi)人士解釋。

商業(yè)銀行當(dāng)然不希望增加自己的壞賬。

“一些私人銀行部類似于信托公司運(yùn)作，資金真正的投向很難掌握，可能的流向是房地產(chǎn)、公路等基礎(chǔ)設(shè)施和地方融資平臺(tái)。”一位金融專家表示。

可見，市場(chǎng)資金最終仍是來(lái)自銀行，只是換了通道，放在銀行表外，既滿足監(jiān)管要求，同時(shí)遮蔽風(fēng)險(xiǎn)敞口。

“2011年新增的地方融資平臺(tái)債務(wù)非但沒有減少，反而比控制銀行貸款前要更多。”商業(yè)銀行人士表示。

不過更可怕的是，因理財(cái)投向不明，地方融資平臺(tái)負(fù)債余額亦無(wú)從準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，只能從公開報(bào)表中預(yù)估。

“截至2012年上半年，中國(guó)商業(yè)銀行表外加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)為7.53萬(wàn)億元，較上一季度增長(zhǎng)3441億元。其中，上市銀行表外加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)增速在15%左右，超過了同期信貸增速。”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明。

而央行在《2012年二季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》表示，“2012年上半年社會(huì)融資規(guī)模仍然多于上年同期。上半年社會(huì)融資規(guī)模為7.78萬(wàn)億元，比上年同期多135億元。而這其中，未貼現(xiàn)的銀行承兌匯票增加6089億元，委托貸款增加4827億元，信托貸款增加3432億元。”其報(bào)告亦表明，“信貸缺口已經(jīng)由表外填補(bǔ)。”

既然控制商業(yè)銀行貸款未能控制地方融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)，于是，四部委文件明確再堵目前表外融資渠道。

業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)，因?yàn)椤锻ㄖ返耐兀赡軙?huì)迫使地方融資平臺(tái)的融資渠道從表外再移至表內(nèi)，以獲得商業(yè)銀行貸款為主。

但這談何容易。

融資不易

地方融資平臺(tái)通常的做法是，其所投項(xiàng)目多為地方基礎(chǔ)設(shè)施，一般而言，所需建設(shè)資金60%甚至更多需要尋找社會(huì)融資，項(xiàng)目完成前，融資平臺(tái)基本上沒有什么收入，須等項(xiàng)目完成后，由當(dāng)?shù)卣少?gòu)，政府再?gòu)呢?cái)政或土地出讓金中予以補(bǔ)貼，讓融資平臺(tái)得以還本付息。

事實(shí)上，如果經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，這是可行的。“比如土地儲(chǔ)備時(shí)每畝30萬(wàn)元，出讓時(shí)可能達(dá)到每畝200萬(wàn)元，融資平臺(tái)以這種預(yù)期收入做為償債資金。”商業(yè)銀行人士表示。

但一旦經(jīng)濟(jì)放緩，掩蓋的風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)加倍放大，商業(yè)銀行目前對(duì)地方政府債務(wù)亦極其擔(dān)心。

“很多融資平臺(tái)融資后并無(wú)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)，且負(fù)債已經(jīng)超過地方政府財(cái)政收入的多少倍，商業(yè)銀行很難發(fā)貸。”業(yè)內(nèi)人士表示。

不過，銀監(jiān)會(huì)已對(duì)地方融資平臺(tái)貸款重新做規(guī)，對(duì)增量貸款放開小口。

該《規(guī)定》表示，地方融資平臺(tái)作為主體能爭(zhēng)取商業(yè)銀行貸款的項(xiàng)目大約有5項(xiàng)，一是符合《公路法》的收費(fèi)公路；二是國(guó)務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過，資本金到位的重大項(xiàng)目；三是土地儲(chǔ)備類和保障房項(xiàng)目；四是農(nóng)村水利建設(shè)；五是2011年底已完成60%以上進(jìn)度的工程且現(xiàn)金流全覆蓋。

另外，融資平臺(tái)本身必須符合四個(gè)條件，一是公司治理完善，一是抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定且存量貸款在抵押擔(dān)保、貸款期限和還款方式等方面整改合格，一是資產(chǎn)負(fù)債率低于80%，一是平臺(tái)存量貸款中需要財(cái)政償還的部分已列入財(cái)政預(yù)算。

事實(shí)上，這不容易達(dá)到。

“上海本地投融資平臺(tái)尚有公司治理機(jī)制，亦有現(xiàn)金流覆蓋，貸款并不難，但外地很難說(shuō)。”業(yè)內(nèi)人士表示。

目前，商業(yè)銀行對(duì)融資平臺(tái)的貸款對(duì)象仍僅局限于保障房。

“銀行對(duì)地方融資平臺(tái)新增貸款大部分是保障房項(xiàng)目，現(xiàn)在新審批的也是如此。”招商銀行古北支行副行長(zhǎng)沈凝對(duì)《上海國(guó)資》表示。

可見，地方融資平臺(tái)再轉(zhuǎn)移至商業(yè)銀行貸款似乎不大可能。

如果繼續(xù)表外融資，地方融資平臺(tái)會(huì)采取什么樣的方法？

多數(shù)業(yè)內(nèi)人士表示，“從《通知》來(lái)看，不對(duì)存量發(fā)生作用，針對(duì)的是增量。意即已經(jīng)開工的或者發(fā)生借款的，應(yīng)該不會(huì)受太大影響，但新增融資量，除非是符合要求的，否則可能會(huì)受阻，這很清楚。”

《上海國(guó)資》得知，目前很多融資平臺(tái)亦與各方研究對(duì)策，目前仍處于觀望之中。但緊張之風(fēng)已顯而易見。

“如果地方政府手中有企業(yè)，很可能會(huì)讓一些實(shí)業(yè)企業(yè)做融資平臺(tái)用途，用企業(yè)的信用進(jìn)行擔(dān)?；蛑苯舆M(jìn)行融資，實(shí)體企業(yè)負(fù)債率不高，且公司治理完善，亦有充足現(xiàn)金流。”一家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司負(fù)責(zé)人表示。

亦有市場(chǎng)人士表示，如地方政府手中有上市公司資源，亦可能加以利用，通過股份質(zhì)押獲得變現(xiàn)能力。“但這可能會(huì)犧牲企業(yè)利益，那就看政府如何選擇。”市場(chǎng)分析人士表示。

另外，如融資平臺(tái)手中除土地外還有其他優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，亦可以做抵押獲得項(xiàng)目資金。“但手中有優(yōu)質(zhì)資源的情況已經(jīng)很少。”上述人士表示。

BT項(xiàng)目前途

以土地資產(chǎn)未來(lái)收益作為償債資金是地方融資平臺(tái)吸引銀行資金的主要手法，融資后，地方融資平臺(tái)會(huì)將這些資金用于拆遷、一級(jí)土地開發(fā)，以吸引投資商，出讓土地。

此外，如果地方政府需要直接建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，比如路橋和地鐵，BT方式則是常用的融資方法。

采用BT或BOT方式，是先由建筑企業(yè)提供資金建設(shè)，地方政府再分期回購(gòu)。一般來(lái)說(shuō)，建筑企業(yè)會(huì)直接和地方政府建設(shè)部門簽訂回購(gòu)合同，確定回購(gòu)時(shí)間、期數(shù)、回購(gòu)利率等。如和地方融資平臺(tái)簽訂合同，則需要政府出具擔(dān)保函。

但在看得見的未來(lái)，地方政府的新增BT項(xiàng)目可能要大打折扣。

四部委的《通知》規(guī)定，除公租房和公路等項(xiàng)目，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)，并且不得為其他單位或企業(yè)的回購(gòu)（BT）協(xié)議提供擔(dān)保。

“如果地方政府不能和企業(yè)簽訂BT合同，那么建設(shè)企業(yè)只能和融資平臺(tái)簽，但政府又不能提供擔(dān)保，那么我們的合同有沒有保障？一旦融資平臺(tái)倒閉，那回購(gòu)款找誰(shuí)要？”多家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司負(fù)責(zé)人表示。

業(yè)內(nèi)專家亦表認(rèn)同：“原本就比較難安排的BT回購(gòu)擔(dān)保，未來(lái)將更加困難，可能成為BT項(xiàng)目的操作難點(diǎn)。”濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎對(duì)《上海國(guó)資》表示。

而建筑公司在采取BT操作方式時(shí)，一般亦要通過銀行或信托前期融資，組成項(xiàng)目公司再和地方政府簽訂合同，如果BT模式受阻，銀行和信托會(huì)對(duì)放款更加謹(jǐn)慎，或者增加建筑公司融資成本。

“一些大型商業(yè)銀行已經(jīng)下發(fā)通知，暫停向BT項(xiàng)目發(fā)放貸款。”張燎表示。

這樣一來(lái)，造成惡性循環(huán)的是，建筑企業(yè)不敢接未能獲得銀行支持的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。“對(duì)未來(lái)壓力相當(dāng)大。”

據(jù)《上海國(guó)資》了解，目前無(wú)論是地方政府融資平臺(tái)、施工建筑企業(yè)亦或金融機(jī)構(gòu)，都在放慢腳步。“我們?cè)谄诖M(jìn)一步的細(xì)則，暫時(shí)沒有動(dòng)作。”一位區(qū)縣政府融資平臺(tái)負(fù)責(zé)人表示。