9月7日，財政部網(wǎng)站發(fā)布《2008年中央財政對地方緩解縣鄉(xiāng)財政困難獎勵和補助辦法》(財預(yù)[2008]364號)(以下簡稱“辦法”)。

　　“辦法”從“調(diào)節(jié)省以下財力差異的獎勵”、“對縣鄉(xiāng)政府精簡機構(gòu)、人員以及保障重點支出給予獎勵”、“對產(chǎn)糧(油)大縣給予獎勵”、“對以前年度的財政困難縣獎勵基數(shù)予以補助”、“建立健全監(jiān)督約束機制”等五個方面提出了具體的財政政策措施。

　　其中，“對縣鄉(xiāng)政府精簡機構(gòu)、人員以及保障重點支出給予獎勵”尤為引人關(guān)注，為落實這一措施，中央財政拿出“真金白銀”有獎有罰。

　　“辦法”針對各地2007年縣鄉(xiāng)政府精簡機構(gòu)和人員的情況，規(guī)定撤并1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)公所獎勵50萬元；按縣算賬，比2006年減少財政供養(yǎng)人員1人獎勵4000元，同時對人員增長超過全國地方平均水平的縣，超過部分按照每人扣減500元。

　　“‘辦法’出臺最大的意義在于，它落實了中央提出來的財政體制改革的方向，即建立健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，尤其是省以下的財政體制。”9月9日下午，財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希教授在接受本報記者專訪時如是評價，他認(rèn)為，通過“辦法”，實際上也能起到推動省以下體制改革的作用，“比如有利于地方精簡機構(gòu)和人員。”

　　但他同時也擔(dān)心，操作中信息失真，會帶來地方政府對中央獎勵的蜂擁爭奪。“全國有2000多個縣，由省一級來報告，用中央抽查的辦法，工作量可能會非常大。”

　　在劉尚?？磥?，“辦法”體現(xiàn)的方向值得充分肯定，但要從根本上化解縣鄉(xiāng)財政困難，財政體制應(yīng)盡快從現(xiàn)行的“層級財政”向“轄區(qū)財政”轉(zhuǎn)變，建立轄區(qū)財政責(zé)任機制，使得“每一級財政都應(yīng)負(fù)有對轄區(qū)范圍內(nèi)各級財政平衡的責(zé)任”。

　　意在調(diào)動省級積極性

    《21世紀(jì)》：你怎樣看待“辦法”出臺的背景？

　　劉尚希：整體來看，“辦法”的主要目的，在于加大對地區(qū)間財力差異的調(diào)節(jié)力度。

　　2005年之前，基層財政普遍陷入艱難困境，這實際上已不是簡單的財政問題，而成為很大的公共性問題，引起社會廣泛關(guān)注。

　　自從2005年中央政府采取“三獎一補”政策(即對財政困難縣政府增加本級稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉(zhuǎn)移支付給予獎勵，對縣鄉(xiāng)政府精簡機構(gòu)和人員給予獎勵，對產(chǎn)糧大縣給予獎勵，對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地區(qū)給予補助)以來，縣、鄉(xiāng)財政困難大大緩解，發(fā)不出工資的現(xiàn)象也已基本消除了。但這并不是說縣鄉(xiāng)財政從此可以高枕無憂，我們還需要進(jìn)一步加大調(diào)節(jié)力度，使得地區(qū)間財力差異保持在可以承受范圍內(nèi)。

　　在中國這樣一個發(fā)展中大國，僅靠中央政府來行使縱向和橫向的財政平衡責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。重要的是要調(diào)動省一級政府的積極性。“辦法”中提出“調(diào)節(jié)省以下財力差異的獎勵”的具體政策舉措，明顯包含了調(diào)動省級層面積極性的內(nèi)容。

　　《21世紀(jì)》：從2005年以來的“三獎一補”，包括剛剛發(fā)布的“辦法”，能從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難嗎？

　　劉尚希：在我看來，這個實際上還是一個緩解的辦法，有階段性的特點，不可能作為機制長期存在下去，很難做到根本上解決問題。

　　《21世紀(jì)》：如何才能從根本上解決基層財政困難？

　　劉尚希：我認(rèn)為，財政體制應(yīng)盡快從現(xiàn)行的“層級財政”向“轄區(qū)財政”轉(zhuǎn)變，建立轄區(qū)財政責(zé)任機制，這樣才能從根本上解決上述問題。[page]

　　轄區(qū)財政責(zé)任制是改革方向

    《21世紀(jì)》：現(xiàn)行“層級財政”弊端何在？

　　劉尚希：層級財政的特點就是一級政府一級財政，財源、財權(quán)等都要講層級。

　　那么，每一級政府都容易形成最大程度關(guān)心本級財政狀況的趨向，而其所轄的下一級財政日子好過不好過，對他來說就不是最重要的問題了。

　　在下級服從上級的現(xiàn)行體制下，上級政府有兩個辦法可以保證自己的穩(wěn)定財源。一方面，上級政府可以通過大力發(fā)展本級財源，發(fā)展經(jīng)濟的辦法獲得收入。而更有效的辦法，就是調(diào)整所轄各層級收入的劃分，使本級獲得更多財力。

　　這樣一來，越往上一級這種權(quán)力就越大，日子就越好過；越往下權(quán)力越小，討價還價余地越小，日子就越難過。這就是層級財政帶來的問題。

　　而且，層級財政的這種要求，是以假設(shè)每一層級政府都具有相同職能為前提的。但實際上從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每一級政府的職能并不一定完全相同。比如有些縣鄉(xiāng)，本身并不適合發(fā)展，沒有條件發(fā)展，甚至按照主體功能區(qū)建設(shè)的要求，要被限制發(fā)展，甚至禁止開發(fā)。

　　所以，按照層級來理解財政體制、政府間財政關(guān)系，有一定偏差。不能強調(diào)每一級政府都各吃各的飯，因為在這個前提下，再用轉(zhuǎn)移支付的辦法去彌補，則一旦轉(zhuǎn)移支付不到位，就會出現(xiàn)2005年以前的那種基層財政非常困難的窘境。

　　《21世紀(jì)》：那為什么建立轄區(qū)財政責(zé)任機制才是改革大方向？

　　劉尚希：建立轄區(qū)財政責(zé)任機制，簡單地說，就是每一級財政都應(yīng)負(fù)有對轄區(qū)范圍內(nèi)各級財政平衡的責(zé)任，不能只是本級過好日子就行了。這就是財力和事權(quán)相匹配，事權(quán)下移，財力也得下移。

　　只有財力和事權(quán)相匹配，各級政府都去分擔(dān)解決基層財政困難，“眾人拾柴火焰高”，這個問題才可能得到根本解決。同時從管理角度來講，中央政府針對省級單位的工作量就大大減少，而強化了省級政府的財政責(zé)任。

　　預(yù)防申報的信息失真

    《21世紀(jì)》：這個“辦法”具體可能帶來哪些影響或者說預(yù)期效果？最大的意義是什么？為什么？

　　劉尚希：預(yù)期的效果至少有兩個方面。一個是縮小財力差異。第二個是激勵地方政府去關(guān)注各地的財力狀況，加大對財力差異調(diào)節(jié)的力度，進(jìn)而形成一種轄區(qū)財政責(zé)任，使轄區(qū)內(nèi)財政的橫向平衡和縱向平衡真正能夠落實下來，形成一種機制。

　　“辦法”最大的意義是，落實了中央提出來的財政體制改革的方向，即建立健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，尤其是省以下的財政體制。

　　因為“三獎一補”獎勵和補助的辦法，都主要在財力調(diào)整方面做文章。在目前政府事權(quán)、財權(quán)還不大可能進(jìn)行大調(diào)整的情況下，這種獎勵和補助辦法，實際上也是轉(zhuǎn)移支付的一種形式，通過這種辦法來實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配。

　　通過“辦法”，實際上也能起到推動省以下體制改革的作用，這包括行政體制各個方面。比如有利于地方精簡機構(gòu)和人員，僅僅從精簡角度來說，至少通過改革對政府轉(zhuǎn)換職能、提高效率有積極意義。

　　《21世紀(jì)》：“辦法”進(jìn)入具體落實后，可能遇到什么障礙或者問題么？

　　劉尚希：這里可能遇到的問題是，全國有2000多個縣，“辦法”涉及到的縣財政范圍雖然只是其中的一部分，但仍然很廣泛。面對這么多地方，由省一級來報告，用抽查的辦法推進(jìn)，工作量可能會非常大。而且全國各地情況非常復(fù)雜，如果中央財政都是直接來算各個縣的賬，我擔(dān)心有可能會產(chǎn)生信息失真的情況。

　　《21世紀(jì)》：我們也注意到“辦法”最后一部分提出“建立健全監(jiān)督約束機制”方面內(nèi)容。

　　劉尚希：這就是在努力及時發(fā)現(xiàn)并規(guī)避可能發(fā)生的問題。但是，由于地方財政，尤其基層財政透明度還比較有限，即便抽查，也可能需要付出很多成本。